Obilježeno 10 godina primjene Zakona o suzbijanju diskriminacije u Hrvatskoj

Povodom ove obljetnice Pučki pravobranitelj kao središnje tijelo za suzbijanje diskriminacije u Republici Hrvatskoj u suradnji s Kućom ljudskih prava organizirao je 25. travnja nacionalnu konferenciju Deset godina primjene Zakona o suzbijanju diskriminacije u Hrvatskoj. Na konferenciji je izlagala i pravobraniteljica za osobe s invaliditetom Anka Slonjšak kao tijelo nadležno za suzbijanje diskriminacije na osnovi invaliditeta.
Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom izlagala je u dijelu konferencije koji se bavio ulogom pravobraniteljskih institucija u suzbijanju diskriminacije. Kao jedno od postignuća istaknula je što je načelo razumne prilagodbe definirano i u drugim područjima izvan Zakona o suzbijanju diskriminacije. To je utoliko važnije jer je upravo uskraćivanje razumne prilagodbe najčešći oblik diskriminacije na osnovi invaliditeta. Pozitivnim je ocijenila što raste broj pritužbi na diskriminaciju koje osobe s invaliditetom upućuju Uredu pravobraniteljice za osobe s invaliditetom (s 25 pritužbi u 2009. godini na 188 pritužbi u 2018. godini). Najveći je broj pritužbi na diskriminaciju u pristupu dobrima i uslugama, zapošljavanju i radu, odgoju i obrazovanju te socijalnoj zaštiti. Raste i broj sudskih postupaka, a pravobraniteljica je dosad bila umješač u 6 takvih postupaka. Od sudskih presuda pravobraniteljica je istaknula prvu pravomoćnu presudu u kojoj je utvrđena izravna produljena ponovljena i teška diskriminacija uskraćivanjem razumne prilagodbe zbog arhitektonskih barijera i prvu presudu u korist štićenika ustanove protiv djelatnika na temelju Zakona o suzbijanju diskriminacije. Obje presude donesene su 2018. godine.
Iako su brojevi pritužbi i sudskih procesa zbog diskriminacije na osnovi invaliditeta i dalje vrlo skromni, njihov porast ipak ukazuje na rastuću svijest osoba s invaliditetom o njihovim pravima kao i veće poznavanje Zakona o suzbijanju diskriminacije kao alata u borbi za ostvarivanje prava. Zbog troškova sudskog postupka i slabe financijske moći osoba s invaliditetom uloga pravobranitelja kao tijela za suzbijanje diskriminacije je još važnija. Troškovi i dugotrajnost sudskih postupaka kao i nepovjerenje u institucije i strah da će se zbog tužbe situacija samo dodatno pogoršati navedeni su kao neki od mogućih razloga zbog kojih nema više tužbi po svim osnovama, a ne samo po osnovi invaliditeta. Ostali razlozi zbog kojeg osobe s invaliditetom u većem broju ne prijavljuju diskriminaciju proizlaze iz njihovog lošeg financijskog položaja zbog kojeg često nemaju financijskih sredstva ni za pokrivanje primarnih potreba. Osim toga, ovise o nadležnim tijelima koja im osiguravaju usluge podrške, ortopedska pomagala i ostalo potrebno za funkcioniranje, a često ih sama ta tijela diskriminiraju. Ujedno je diskriminatorno ponašanje uvjetovano višestrukim strukturalnim razlozima koji se očituju u nedostatku alternativnih oblika sustava podrške, ali i u stavu društva.
Pravobraniteljica je govorila i o aktivnostima na izravnom zagovaranju i davanju prijedloga tijekom izrade zakonskih akata kao što su sudjelovanje u izradi Nacionalnog plana za borbu protiv diskriminacije za razdoblje od 2017. do 2022., zagovaračkim i zakonodavnim aktivnostima koje se rezultirale vraćanjem biračkog prava osobama s invaliditetom lišenim poslovne sposobnosti te definiranjem razumne prilagodbe u području rada, zapošljavanja i obrazovanja.
Od promotivnih aktivnosti spomenula je edukacije o Antidiskriminaciji, ravnopravnost spolova i primjeni Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom u ESI fondovima, sudjelovanje na projektu Koristi svoja prava! Ostvarimo jednake mogućnosti i suzbijmo diskriminaciju na lokalnoj razini u suradnji s Hrvatskim pravnim centru te u Analizi dizajna i implementacije antidiskriminacijskih politika i informiranju putem Priručnika o prepoznavanju diskriminacije osoba s invaliditetom i mogućnostima zaštite njihovih prava. Organizirane su i brojne druge edukacije kojima se promicalo načelo razumne prilagodbe i primjeri dobrih praksi iz inozemstva kao što su bili stručni skupovi za stručnjake u području pristupačnosti (arhitekti, građevinari i dr.), 2012. i 2013., skup Razumna prilagodba – preduvjet ravnopravnosti osoba s invaliditetom u obrazovanju, radu i pri zapošljavanju s međunarodnim gostima 2014., skup Suzbijanje diskriminacije osoba s invaliditetom na radnom mjestu primjenom načela razumne prilagodbe i promicanjem pozitivne prakse s međunarodnim gostima 2016. te suradnja s HGK i HUP-om na skupovima u svim županijama 2016., 2017. i 2018. Zaključno je pravobraniteljica istaknula kako usprkos preoruci UN-ovog Odbora za prava osobe s invaliditetom posebni uvjeti odgoja i obrazovanja, rada i zapošljavanja i smještavanje u ustanove i dalje nisu prepoznati kao oblik diskriminacije segregacijom.

Pučka pravobraniteljica Lora Vidović navela je kako je Zakon o suzbijanju diskriminacije bio kontroverzan u vrijeme donošenja, a nije puno manje kontroverza ni danas u primjeni. Široko je postavljen i daje široke mogućnosti za primjeni, konkretizira ustavne principe jednakosti i uvodi europska načela kroz pojedina područja i pojedine osnove. Važan element zaštite je prijava pravobraniteljskim uredima, ali i pokretanje sudskih tužbi. Prijavljivanje je i dalje vrlo nisko, a takva je situacija i u drugim europskim zemljama. Građani i dalje ne znaju što je diskriminacija, kome se obratiti, nemaju povjerenja u institucije, nemaju novaca, boje se da će im situacija biti još teža.

Programski direktor Kuće ljudskih prava Ivan Novosel govorio je u ime mreže organizacija civilnog društva koju je 2008. osnovalo 6 OCD-a. Osnovani su s ciljem zaštite i promicanja ljudskih prava i temeljnih sloboda pri čemu je suzbijanje diskriminacije važan dio rada. Posebno je kao problematično istaknuo sporost sudskih postupaka u diskriminacijskim postupcima koji bi se trebali događati po hitnom postupku. Posebno su time negativno zahvaćene marginalizirane skupine. Potrebno je dodatno raditi na sustavnoj prevenciji koja podrazumijeva stjecanje temeljnih kompetencija o funkcioniranju demokratskog društva kroz građanski odgoj. Kroz institucionaliziranje kontakt točaka za suzbijanje diskriminacije i sudjelovanje OCD-a u izradi izvješća Saboru postiže se jasan pregled situacije na terenu. Potrebno je i osnaživanje jedinica lokalne samouprave i županije da mogu razumjeti probleme s kojima se građani suočavaju i izraditi kratke i ciljane strategije za njihovo rješavanje.

Bivša predsjednica Vlade RH u vrijeme donošenja ZSD-a Jadranka Kosor podsjetila je na intenzivne pregovore o pristupanju EU u sklopu kojih je donošenje zakona o suzbijanju diskriminacije bilo jedno od mjerila za zatvaranje poglavlja 19. Navela ej kako možda ovakav zakon u RH danas ne bi bilo moguće donijeti iako smo dio EU-a s obzirom na referendumske inicijative i prijedloge zakona. O ravnopravnosti i suzbijanju diskriminacije se ne govori dovoljno u javnom i političkom prostoru.

Izvršna direktorica Europske mreže tijela za jednakost Equinet Anne Gaspard govorila je o zajedničkim europskim vrijednostima i standardima jednakosti koji se dovode u pitanje u posljednje vrijeme zbog čega je zajedničko djelovanje tijela za jednakost još važnije. Mreža je osnovana prije 11 godina i okuplja 49 tijela iz preko 30 zemalja. Tijela promiču promjene u društvu i kao takva nailaze na otpor.

Ravnatelj Vladinog ureda za ljudska prava i nacionalne manjine Alen Tahiri istaknuo je potrebu za edukacijom sudaca, javnih službi i čitave javnosti. Izvješća pravobranitelja potvrđuju potrebe za edukcijom kako bi se unaprijedila provedba ZSD-a. Nedovoljno je prijavljivanje diskriminacije pravobraniteljskim institucijama, a mali je broj pokretanja sudskih postupaka.

Govoreći o ulozi pravobraniteljskih institucija u primjeni Zakona o suzbijanju diskriminacije Mladenka Morović iz Ureda pravobraniteljice za ravnopravnost spolova istaknula je kako Ured ima u nadležnosti u zaštiti ravnopravnosti spolova od 2003. Od 2004. zaprimili su preko 4 000 pritužbi. U 1 160 njih je utvrđena diskriminacija i izrečeno upozorenje, preporuka ili prijedlog. U daleko većem broju se pritužuju žene. U 94 % slučajeva se radilo o izravnoj diskriminaciji što ne znači da neizravne nema nego je ljudi ne prepoznaju. Provodi se i postupak mirenja uz mogućnost izvansudske nagodbe, kao i miješanje u sudske postupke kojih ima 1 do 2 godišnje. Najviše je predmeta iz područja radnih odnosa. Provode se neovisna istraživanja, a od 2013. provode europske projekte koji se financiraju iz Programa o pravima, jednakosti i građanstvu Europske unije.

Pravobraniteljica za djecu postupa u slučajevima diskriminacije djece po svim osnovama. U 10 godina postupala je u 176 prijava na diskriminaciju, najviše na području obrazovanja. Trendovi ukazuju na nespremnost obrazovnog sustava da osigura poštivanje propisa i učenje djece toleranciji prema različitosti. Prijavitelji često koriste institut diskriminacije bez diskriminacijske osnove i stvarne namjere da se slučaj ispituje prema ZSD-u. Potrebno je educiranje državnih tijela i javnosti.

Pučka pravobraniteljica ima 4 mandata: pravobraniteljski, za suzbijanje diskriminacije, mandat nacionalne institucije za ljudska prava, nacionalnog preventivnog mehanizma za sprječavanje mučenja, a postat će i tijelo za zaštitu zviždača. Kombiniraju mandate za bolji učinak. Od samog početka izazov je nedostatno prijavljivanje na što su pokušali djelovati kampanjama koje su skupe i kratkotrajne, otvaranjem regionalnih ureda koje je dovelo do povećanog broja pritužbi, mapiranjem županija – obilazak lokalnih zajednica kako bi saznali koji su konkretni lokalni problemi, terenskim radom koji je doveo do povećanje broja pritužbi romske manjine nakon što su otišli u romska naselja. Presudna je suradnja s medijima kako bi se informirali građani. Najbrojnije pritužbe su u području rada i zapošljavanja, a najbrojnija osnova je etnička pripadnost i nacionalno podrijetlo. U početku se nije mogla pratiti primjena zakona na sudovima, ali sada objavljuju analizu sudske prakse. Velik je naglasak na promociji i suradnji, izmjenama propisa u svrhu prevencije, kampanjama za podizanje svijesti, edukacijama i treninzima, izradi edukativnih materijala i brošura i provođenju istraživanja. Važna je i suradnja s OCD-ima kroz 5 regionalnih kontakt točaka i 11 udruga članica regionalne mreže.

Govoreći o primjeni Zakona o suzbijanju diskriminacije na sudovima Goran Selanec, sudac Ustavnog suda istaknuo je da je sam Ustav zakonodavcu dao mogućnost da unutar ustavnog minimuma izabere instrumente i mehanizme kojima će se štiti načelo jednakosti kao ustavna vrednota. ZSD ima specifična postupovna rješenja koja je RH razvila mimo onog što je trebala prenijeti iz zajedničke pravne stečevine EU-a. Ustavni sud ne primjenjuje ZSD kao redovni sudovi nego kroz čl.14. Problem kod redovnih ali još više kod Ustavnog suda je relativno malo diskriminacijskih ustavnih tužbi, u 2 god. 3 ili 4. Mnoge tužbe pred redovnim sudovima svako razlikovanje smatraju diskriminacijom što nije točno. Zabrana diskriminacije odnosi se samo na zabranu nepovoljnog postupanja ZBOG neke od osnova odnosno zbog pripadnosti nekoj skupini koja ima sustavno nepovoljniji položaj u društvu. Redovni sudovi imaju mogućnost ako postoji nedoumica u vezi primjene pravne stečevine EU-a uputiti zahtjev sudu EU-a u Luksemburgu i zatražiti tumačenje kako primijeniti neki mehanizam. US je zauzeo stajalište da to nije samo mogućnost nego obveza. Ako stranka ima pravo prema europskoj pravnoj stečevini zatražiti da se postavi pitanje sudu EU redovni sud taj zahtjev mora ispuniti osim ako ono nije već razrađeno u prethodnoj praksi suda EU-a.

Goranka Barać Ručević, sutkinja Vrhovnog suda istaknula je kako je u početku primjene ZSD-a bio mali broj prihvaćenih tužbenih zahtjeva zbog nepravilno sastavljene i obrazložene tužbe (nije bila istaknuta suspektna osnova), neutvrđene uvjetovanost nepovoljnog postupanja suspektnom osnovom, neiskustva i nedostatka relevantne sudske prakse. U posljednje vrijeme došlo je do smanjenja broja udružnih tužbi, ali i bolje artikuliranosti činjeničnih navoda. Izazove kod antidiskriminacijske zaštite u parničnom postupku predstavlja primjena procesnih instituta: zabrana iznošenja novih činjenica i predlaganja novih dokaza po završetku prethodnog postupka. One se trebaju artikulirati odmah po obraćanju sudu jer to kasnije postaje procesna prepreka. U antidiskriminacijskim sporovima sudovi različito određuju u kojem trenutku teret dokazivanja prelazi na diskriminatora, što dovodi do različitih sudskih odluka. Nedovoljno se koristi načela otvorenog pravosuđenja, alat koji sud ima da pomogne strankama i sebi u početnoj fazi ako postoje nerazjašnjena pitanja da nadopune činjenična prije nego budu procesno onemogućeni u tome. To zahtijeva visoku educiranost svih uključenih uključujući i sudaca. Mali je broj usvajajućih tužbenih zahtjeva – najviše 11, u 2014. Međutim, svijest tužitelja i njihova znanja napreduju. Smanjenje broja antidiskriminacijskih tužbi je zabrinjavajuće. Ono nije posljedica smanjenja diskriminacije nego posljedica odvraćajućih momenata pri traženju sudske zaštite.
Snježana Horvat – Paliska, zamjenica predsjednika Upravnog suda u Rijeci govorila je o iskustvu upravnih sudova u primjeni ZSD-a. Upravni sudovi postoje od 1.1.2012. i isprva su imali malo iskustva. S vremenom se stranke sve više pozivaju na diskriminaciju. ZSD se primjenjuje u okviru upravnog postupka i spora. Najveći broj se odnosi na službeničke upravne stvari (rad i zapošljavanje), mirovinske, statusne upravne stvari stranaca pri čemu je povrijeđeno pravo po nekoj osnovi.
Odvjetnica Natalija Labavić je između ostalog spomenula problematičnu praksu suda prema kojoj je ocijenjeno da udruge kao umješači sui generis nemaju pravnog interesa jer učinci sudske odluke ne utječu neposredno ili posredno na umješača. Isto tako postoje različita tumačenja kada je dokazana vjerojatnost i prebacuje se teret dokazivanja.
Iz Saveza samostalnih sindikata Hrvatske istaknuto je kako je potreban određen nivo uređenosti društva da bi ZSD zaživio. Zakon o radu ne potiče kolektivno pregovaranje. U pritužbama su najzastupljenije osnova spola, dobi i zdravstvenog stanja. Zaposlenost osoba od 55 do 60 je 41 % dok je u EU 57 %. Centar za mirovne studije od 2008. se bavi suzbijanjem diskriminacije. Prema njihovom istraživanju 28 % pripadnika romske manjine je u godinu dana doživjelo diskriminaciju, 50 % njih pri traženju posla. Samo polovica ispitanika zna za postojanje ZSD-a, više od 60 % ne zna tko je središnje tijelo za suzbijanje diskriminacije. Prisutni su negativni stavovi prema manjinama. Financirali su zastupanje na sudu i bili umješači.

Accessibility